公元前二二五年，秦兵引鸿沟之水淹灌大梁城，开封首次遭毁灭性水灾，魏王被迫投降，大梁城毁，魏国灭亡。之后，秦国在大梁地区设置了浚仪县，两汉承袭。奇怪的是，浚仪县旁边也有一个开封县，不过不属于陈留郡，而属于荥阳郡。

吕布将陈留郡改名为开封郡，将荥阳郡里的开封县扩进去，在大梁城的遗址上重修开封城，立为东都。

开封周围河泽密布，不仅有济水、颖水、丹水、睢水等天然水道，还分布有圃田泽、蓬泽、牧泽等天然湖泽，形成了一个自然的水网，农业灌溉便利，农业发达，可以成为农业中心，另外因为这附近河道纵横，航运发达，开封也可以重现北宋时期航运中心的盛景。

吕布命工部督促整修一条从洛阳通往开封的驰道，同时督促豫州建设兵团抓紧整修开封城及其周边河道。

西都长安是西汉时期的都城，南都宛城是光武帝刘秀的龙兴之地，也是东汉近半豪强的祖籍，以这两个地方为陪都，无需赘述。

一条通往长安的驰道已经修好，通往宛城的驰道也近修好。

重修长安，这里作为西部发展的龙头，又在长安布下一部分兵力，以震慑凉州、益州。

重修宛城，作为震慑荆州的桥头堡，布下部分兵力。

邺城作为陪都，原因也自不待言，只是通往邺城的驰道修起来有难度，因为要横跨黄河，要兴修黄河大桥，这是跨时代的工程，不过既然宋朝能修成黄河大桥，吕布相信汉朝也能修成。

吕布曾经有过一个大胆的设想，他想把开封城所在的开封郡、邺城所在的魏郡、宛城所在的南阳郡都合并入司州，又把原先分出去的河东郡、河内郡都划归司州，再把豫州的颍川郡并入司州，这样一来，司州辖有河南郡、弘农郡、冯翊郡、扶风郡、河内郡、河东郡、开封郡、魏郡、颍川郡、南阳郡等十郡，地盘堪称九州之首，囊括了大汉最富饶的地方。

吕布假意推举朱儁为司州牧，朱儁知道吕布的本意，坚决推辞，其他朝臣也纷纷退却，司州牧的头衔便要落在吕布头上。

吕布正准备走马上任，董昭、郭嘉、贾诩、王朗、华歆等从龙一党却来劝阻：“主公，万万不可扩领司州，因为那样难免会让天下人看出主公存有私心，现在天下尚未平定各地均有观望的诸侯，若是主公现在私心自为，其他诸侯便有了借口不归顺朝廷，为今之计还是先以安定社稷匡扶汉室为要，先平定徐州陶谦、寿春袁术，然后再行讨伐荆州袁绍，等天下诸侯尽数平复之后，再行大计不迟。”

吕布细想一番，发现自己这个决定很荒谬，因为不管自己做多大的司州牧都不影响自己对整个大汉的掌控，自己将来恐怕要执掌天下，如果现在把司州搞得太大，到时交给谁做司州牧，自己都不放心，思前想后，最后决定按照后世直辖市的做法，将四个陪都所在的郡都设为府，由朝廷直辖，跟州平级。

取消东郡，东郡在黄河以南部分补入开封，荥阳郡东边部分补入开封，开封郡改为开封府，开封府尹由原荥阳郡太守杜畿升任。

东郡在黄河以北的部分补入魏郡，河内郡以北部分地区补入魏郡，魏郡改为大名府，大名府尹由原洛阳令杨沛升任。